国民政府的抵抗让日本人极为恼火，却有无可奈何，即便是日军在军事上节节胜利，但是日本国内的经济却每况愈下，日本国民的贫困已经表面化了，这让日本的政府和军队都极为着急，再不想办法解决支那事变，大日本帝国会被这场战争拖垮的。

日本发动战争原本就是为了攫取更多的利益，现在这场战争非但没有给日本政府和国民带来任何可喜的收益，反而将日本陷入了无尽的战争泥潭，这可不是日本人所想要看到的，因此经日本军政两界的高层商议之后，决定立即组建一个“统一”的支那政府来对抗蒋政权，以达到分化瓦解支那蒋政府。

尽管组建一个统一的政府必定是一件极其繁琐的事情，但是这对于日本人来说其实不是一件很困难的事情，首先日军已经有了自己扶植的对象，此人正是原国民党副总裁汪精卫，此人是一个十足的亲日分子，最重要的是此人不管是声望还是地位都极为符合日本人的要求，所以很快就得到了日本人的认可。其次日军在1937年7月底就开始策划在华北占领区建立的汉奸傀儡政权，并且在南京陷落的第二天，日本侵略者在北平成立了伪中华民国临时政府。继续用中华民国年号，北平为首都。辖河北、山东、山西、河南四个省公署和北平、天津两个市政府。随后不久日军在占领华中后又建立了伪中华民国维新政府这个汉奸傀儡政权，下辖苏、浙、皖三个省政府和南京、上海两个特别市政府。另外其他大大小小的伪政权也有不少，大的统管几个市，小的管理几个县。有了这些大大小小的傀儡政府，只要将这些牛鬼蛇神整合起来，这个统一的政权不就成了吗。

建立统一的伪政权这个计划其实早就开始了，只不过一开始日本人不是很积极。从1938年底汪精卫叛逃到河内，发出公开“降日”的“艳电”开始，汪精卫就加紧筹建。1939年5月底，汪精卫等去日本，先后和日本首相平沼及陆军外交等大臣会谈，得到了日本政府支持其建立“中央政府”的保证。随后汪精卫等在上海召开所谓国民政府第6次代表大会并且发表了宣言，宣言再次申明，承认日本的“善邻友好”、“共同防共”、“经济提携”三原则，甚至公开地说：日本已“放弃侵略主义，欲与中国谋合于正义之和平”、“吾人不可不以全力谋其原则之实现”。

不久前，汪精卫集团与日本签订了《日支新关系调整要纲》，也就是臭名昭著的《日汪协定》。协定承认日本侵略中国“既成事实之存在”。协定的附件具体规定了所谓“日支新关系”的原则及调整要项：第一，“承认满洲帝国”。华北为日、满、支“强度结合地带”，设置“华北政务委员会”，在财政经济、人事权、与日满间的交涉等方面有自主权。蒙疆亦属“强度结合地带”，在军事上及政治上处于特殊地位，有广泛的自治权。扬子江下游地域，为日、支经济上强度结合地带。日本在华南沿海特定之岛屿有“特殊地位”。第二，日本得在“华北及蒙疆之要地”、“长江沿岸之特定地点”及华南特定岛屿驻屯陆海军。并对驻兵地域内之铁道、航空、通讯及主要港湾水路，“保留其军事上之要求及监督权”。第三，华北、蒙疆及其他地域资源的开发与利用，“应与日本以特别之便利”。对沦陷区的财政、经济、交通、农业、贸易及海关等，日本将以“援助”的方式加以控制。第四，日本以配置顾问职员等方式控制汪政权。

1939年11月19日，汪精卫在南京召开伪中央政治会议。参加者除汪派代表外，还有伪临时、维新及中国青年党、国家社会党的代表。会议决定伪政权用“国民政府”名义，“青天白日满地红”国旗。决定由汪精卫任“国民政府”代理主席和行政院长，陈公博任立法院长，温宗尧任司法院长，梁鸿志任监察院长，王揖唐任考试院长，王克敏任华北政务委员会委员长。20日汪伪国民政府在南京宣告成立。

汪伪国民政府名义上虽统有“华北政务委员会”及伪“蒙疆联合自治政府”这个名存实亡的伪政权，但事实上仅直辖江苏、淮海、安徽、浙江、江西、湖北、湖南、广东等省，及南京、上海、汉口等特别市，且除了江苏、淮海、安徽三省形势较为完整外，其他省区往往仅占有少数县。

很快，日本特派大使、前首相阿部信行到南京“祝贺国民政府还都”。11中旬日本御前会议决定承认汪伪政府。并由阿部和汪精卫签订《日本国与中华民国关于基本关系的条约》及附属秘密协约，同时由日、汪和伪满签署了《日满华共同宣言》。所谓基本关系条约，就是把日汪之间的秘密协定改为正式条约。它的内容远远超过卖国条约二十一条。

汪伪政权的成立，全国震动。身在重庆的老蒋吐血之余立即指示国民政府外交部长王宠惠照会各国，否认汪政权，要求各国不要承认。同时声明，日汪非法签订的条约全然无效。

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